消除医保不公迫在眉睫

实现体现五项基本特征的中国式现代化，一方面必须要满足九个方面的具体条件的要求，另一方面，九项本质要求中的每一项具体要求都必须要坚定信心、坚持不懈，要通过法律制度的手段加以保障，充分发挥法律制度在实现中国式现代化的九项本质要求方面的规范功能，确保九项本质要求能够全部实现，为体现五项基本特征的中国式现代化奠定坚实的、可靠的具体实施路径。

值得注意的是，实务界之所以倾向于将合宪性咨询与合宪性审查等同起来，主要是因为预设了全国人大常委会是唯一的合宪性审查主体这一前提。三是各级人民法院行使职权的行为。

（二）合宪性咨询意见的效力咨询意见与宪法解释和法律的差异决定了它在效力位阶上不能与后两者等同。在合宪性咨询程序中，全国人大常委会是恒定的咨询对象，此种身份由宪法规定的监督宪法的实施职权延伸而来。其二，宪法和法律均提供了行为依据，但对其效果的评价只能在宪法层面进行。从实质内容上看，与直接调整公民权利义务关系或国家机构职权的法律相比，针对特定问题的决定具有较强的辅助性[22]。二是宪法没有直接为行为提供依据，但可以被用来展开说理论证或者进行规范评价。

立法法第17、18、29和30条划定了法律的提案权主体范围，为了解决行使提案权过程中遇到的宪法问题，这些主体原则上应当获得咨询启动权。在实际工作中，其他机关有时也会根据宪法检查核对特定规范或行为是否正确、妥当[10]。对于行政机关而言，则不论双方协商形成的结果如何，实则最终均可通过单方行为的方式来实现其意愿。

[68] Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner: Empirie und Dogmatik verwaltungsrechtlicher Vereinbarungen zwischen Behoerde und Buerger, 2000, S. 191.[69] Schlette (Fn. 68), S. 587.[70] 例如，在最高人民法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政复议针对的是具体行政行为。因此，至少从理论上而言，无法确定可以从一个行政协议中拆分出来多少个单方行为。由于行政机关仅在无法按照约定时才可以另行作出单方行为，因而为确定是否符合按照约定所设定的标准，就在两种行为方式之间构成了制度隔离。最高人民法院行政庭亦明确说明，具体行政行为不仅包括单方行为，亦包括双方行为在内。

至于两种行为方式的具体制度内容，则分别见于该法第三章（单方行为）与第四章（公法合同），二者之间即因上述不同规定而形成制度隔离，并不存在混同之虞。然而，行政机关在选择行政协议方式且与相对人订立行政协议之后，依法作出单方行为的职权并未同时灭失。

应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社 1998 年版，第 190 页。[17] 参见［德］奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，何意志校，商务印书馆 2021 年版，第 62-65 页、第 99 页以下。退而言之，即便暂且假设可以适用拆分公式，基于行政诉讼制度中的合法性审查原则，亦不应将审查对象仅限定于拆分出来的某个部分。基于这样的制度安排，行政机关在此仅能基于协议约定作出单方行为，而不应置协议于不顾、另行依法作出单方行为。

早在民国时期，范扬即认为：单方的行政行为，即广义的行政处分，系指行政主体，就具体事实，单方所为之一切法律的行为而言，不问事实的行为或精神的行为，皆得包括在内。参见最高人民法院行政审判庭编：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社 2020 年版，第 413-414 页。由于无法确定协议订立、履行、变更、终止等过程必须遵循统一模式，期间完全有可能形成部分履行、变更合同、后继进一步协商并订立补充协议等中间阶段，而不可能如同单方行为一样沿袭基本相同的标准化流程。究其原因，仍在于拆分公式并不具备任何学理基础。

二者之间应侧重于构成彼此相互补充关系，而不应尽可能贴近彼此行为的可能性。例如第9条、第11条等条文中将依法与按照约定相提并论，既未设置不同的适用标准，亦未明确相互之间的适用顺序。

具体而言，在两种行为方式均有可能时应以并行禁止为原则。正是在此情况下，司法实践中出于将行政协议纳入受案范围的实际需求，使得行政协议先后进入具体行政行为与行政行为的范畴之中。

当然，上述努力似乎难以具有持续性。[72] 《国务院法制办公室对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866 号）。刘飞，法学博士，中国政法大学中欧法学院教授 进入专题： 行政协议 单方行为 。新《行政诉讼法》及其配套司法解释颁行之后，行政协议与单方行为分别具有何种法律特征的问题，至少在抽象学理上而言已较为清晰。[50]郭修江：《行政协议案件审理规则——对〈行政诉讼法〉及其适用解释关于行政协议案件规定的理解》，载《法律适用》2016 年第 12 期，第 46 页。亦有学者认为，行政合同与具体行政行为从属于完全不同的规范理念，前者为双方合意，后者为命令。

[37]赵德关：《行政协议纳入行政复议审查问题研究》，载《行政法学研究》2021 年第 4 期，第 128 页。（2）另行依法作出单方决定优先。

[59] 参见前注 ，最高人民法院行政审判庭编书，第 7 页。[55] 参见前注[35]，刘飞文，第 35 页。

尽管分立说仍旧获得认可，但此时学界普遍认为行政协议与单方行为均从属于具体行政行为。该解释明确将行政协议争议拆分为民事争议与行政争议两部分，具体做法为：将行政协议争议区分为履行协议争议以及行政机关单方变更、解除协议争议两种，前者适用民事争议相关规定，后者适用行政争议相关规定。

然而，行政协议毕竟为单方行为之外的另一种行为方式，如果可以从行政协议中拆分出来单方行为，则不仅分立说难以成立，行政协议制度本身存在的独立价值亦会受到怀疑。参见最高人民法院（2018）最高法行申 9449 号行政裁定。《行政协议解释》中对于拆分公式作出的规定，对于应如何拆分行政协议的问题，留下了诸多亟待解决的疑问，具体可以归结为以下三个方面：（一）意思表示难以实现拆分行政协议系经双方意思表示一致而形成，单方行为则由行政机关单方作出意思表示即可成立。在此情况下，有关意思表示的制度应参照适用民事法律规范中的相关规定，而后者并不存在相类似的规定或做法。

由于作出单方行为必须符合法定条件，因此行政协议中为之约定的具体条件，实质上就是围绕行政裁量权形成的约定。在此过程中，应以行政协议与单方行为之间的分立说为基本立足点，在适用并行禁止原则以及协议优先原则的基础上，致力于为行政协议争议另行构建一套程序制度，而不应继续沿袭原有围绕单方行为形成的制度。

[31]参见胡建淼：《行政法学》（第 4 版），法律出版社 2015 年版，第 452 页。因此，如果说分立说构成学理阐述之基本模式的话，后两种学说则是立足于司法实践形成的演变形式。

[14] 参见前注 ⑩，王珉灿主编书，第 112 页。[4] 赵宏：《行政法学的主观法体系》，中国法制出版社 2021 年版，第 95 页。

亦有学者称之为将行政机关在行政协议项下的意思表示和行为与相对方的意思表示和行为割裂开来，单独看待继而‘具体行政行为化的倾向。基于该司法解释，行政机关在订立、履行、变更、解除协议等过程中，均可作出单方行为，不必受到协议约定的限制。尤其是在确立分立说的早期阶段，学界对此形成的判断高度一致，并未出现不同的观点。就现阶段而言，尽管学理上尚待梳理，司法实践中已经在某种程度上开始适用并行禁止原则。

但笔者认为至少就其中有关拆分公式的规定而言，与德国经验之间并无关联。德国《行政程序法》第54条第2句规定：行政机关尤其可以与具体行政行为的相对人缔结公法合同，以取代具体行政行为的作出。

对于行政协议与单方行为的界分而言，此阶段更为重要的变化在于司法实践中形成了拆分行政协议的做法，学界亦开始对此现象予以关注。[90] Vgl. Ziekow, Verwaltungskooperationsrecht (Public Private Partnership). Gutachten im Auftrag des Bundesministeriums desInnern, 2001, S. 54.[91] Vgl. Gurlit in Erichsen/Ehlers (Fn. 48),§33 Rn. 3.[92] 参见陈天昊：《行政协议变更、解除制度的整合与完善》，载《中国法学》2022 年第 1 期，第 160 页。

在我国台湾地区，学界似乎亦尚未在此问题上形成共识。典型的适用方式为：行政机关与相对人经协商一致确定作出单方行为的具体条件，例如在约定条件达成后由行政机关作出建筑许可。